۶ شرط برای انتقال پایتخت از تهران
نشان تجارت - مطالعات شورای مذکور تا سال۹۹ به تهیه یک کتابچه ۵۳صفحه‌ای منجر شد که جواب، «نه» به انتقال پایتخت بود؛ اما صدور رای نهایی شورا به‌دلیل تعلیق جلسات ناشی از شیوع کرونا، تا امروز معطل مانده است. دو پرسش مهم‌تر اما، «تصویر تهران پس‌از انتقال پایتخت» و «وضعیت پایتخت جدید» است. فاکتور‌های هزینه و زمان انتقال و همچنین شهر در قد و قواره پذیرش پایتخت، پرسش دیگر است. در این بررسی، ضمن معرفی «راه تصفیه تهران از ابرمشکلات» در مقابل «بیراهه انتقال پایتخت»، پیام معنادار تجربه ۲۴کشور در انتقال پایتخت و نقاط عطف در تاریخ ۲۳۵ساله پایتختی تهران تشریح شده است.
رئیس جمهور حل مشکلات تهران و گریز از وضعیت موجود را در «انتقال پایتخت» مطرح کرد تا از این طریق تهران از چالش‌های سکونتی و زیستی تصفیه شود. اما این فرضیه مطرح است که آیا انتقال پایتخت به شهری جدید، از بار مشکلات تهران و در مجموع کشور کم می‌کند؟ در برابر این طرح، ۶ سوال مطرح است که «دنیای اقتصاد» در بررسی‌های خود به آن پاسخ داده است.
سوال اول اینکه، تکلیف قانون مصوب سال ۹۴ چه خواهد شد؟ براساس قانون «امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران»، که در سال ۹۴ تصویب شد، مقرر شد تا شورایی به ریاست رئیس‌جمهور و مجموعه‌ای از وزرا، مطالعاتی را به مدت حداکثر ۲ سال انجام دهند تا به این پرسش پاسخ دهند که «آیا مشکلات تهران با انتقال پایتخت حل می‌شود یا با ساماندهی و تمرکززدایی؟»، اما جلسات شورا تا شروع کرونا برگزار شد و بدون «جمع‌بندی نهایی» به‌خاطر قرنطینه‌ها و شرایط حاد آن زمان کشور، موضوع از اولویت خارج شد و پرونده مطالعه در نهایت بسته نشد و هنوز باز است.
اما نتایج جلسات تا آن زمان و جمع‌بندی «وزارتخانه اصلی مسوول پیشبرد مطالعه و مرجع متخصص در اظهارنظر در شورا» بر این بود که «تمرکززدایی خدمات و امکانات از تهران و ساماندهی مجموعه شهری تهران» راه ممکن و مناسب برای حل مسائل پایتخت است و برآیند نظر‌ها تا آن زمان، «نه» به انتقال پایتخت بود.
دومین سوال مطرح‌شده این است که آیا مشکلات تهران با انتقال پایتخت حل می‌شود؟ تهران با ابرچالش‌هایی همچون «تراکم بالای جمعیت»، «آلودگی هوا»، «ترافیک» و «هزینه مسکن» مواجه است که انتقال پایتخت تنها بخشی از مشکلات را تعدیل خواهد کرد؛ اما دیگر مشکلات در جای خود باقی می‌مانند؛ زیرا در این شرایط تنها حجم کمی از جمعیت تهران منتقل می‌شوند و باقی مشکلات همچون ترافیک و آلودگی تدوام خواهند داشت.
سوال سوم اینکه، پایتخت جدید از مشکلات پایتخت فعلی در امان خواهد بود؟ پاسخ سوال منفی است، زیرا سیاستگذاری‌های حاکمیت متکی بر تمرکزگرایی و تصمیم‌گیری در پایتخت است. از این رو «نه تنها مشکلات تهران» باقی می‌ماند که «شبیه همین مشکلات» در پایتخت جدید شکل خواهد گرفت.
در چهارمین پرسش باید گفت آیا انتقال پایتخت شدنی است؟ باتوجه به مطالعات صورت‌گرفته در سال ۹۴، انتقال پایتخت در شرایطی امکان‌پذیر است که همراه با مشارکت مردمی و گریز مطلوب و مناسب باشد و در واقع تنها راهکاری است که می‌تواند مشکلات تهران را تا حدودی حل کند. همچنین با توجه به هزینه انتقال، نبود شهری در نزدیک به شرایط تهران و زمان‌بر بودن انتقال تقریبا در کوتاه‌مدت با توجه به وضعیت موجود امکان‌پذیر نیست.
اما سوال مهم دیگری که مطرح می‌شود این است که در شرایط فعلی، راهکار چیست؟ انتقال پایتخت یا ساماندهی تهران؟ باتوجه به عدم انتقال آنی پایتخت بهترین اقدام ساماندهی تهران و مجموعه شهری آن است. از این رو، کاربردی‌ترین راهکار «تمرکززدایی امکانات و خدمات اقتصادی از تهران»، «توسعه حمل‌ونقل عمومی بین تهران و حومه» و «یکپارچه‌سازی تهران و شهر‌های اطراف آن همچون کرج در سیاست‌های شهری» است؛ و آخرین سوال مهم در این طرح اینکه تجربه کشور‌های دیگر چه می‌گوید؟ باتوجه به مطالعه‌ای که در دهه ۹۰ از تجربه ۲۴ کشور در انتقال پایتخت انجام شد، عمده کشور‌ها به اهداف اولیه خود دست نیافتند و مشکلات به قوت خود باقی ماندند. این مطالعات نشان داد، کشور‌هایی که پایتخت آن‌ها مشکلاتی شبیه تهران دارند، از سیاست تمرکززدایی جمعیتی و مراکز شغلی و اقتصادی برای کاهش جاذبه نسبی سکونت در پایتخت و تشویق به سکونت در دیگر مناطق شهری استفاده کرده‌اند.
باتوجه به ۶ سوال کلیدی از طرح رئیس جمهوری مبنی بر انتقال پایتخت که آن را تنها راه‌حل مشکلات تهران عنوان می‌کند، براساس ۶ مطالعه‌ای که از سال ۶۸ تاکنون بر موضوع انتقال پایتخت از تهران انجام گرفت، احتمال موفق شدن این طرح بسیار پایین خواهد بود و عمده کارشناسان در همه سال‌ها تاکید بر ساماندهی تهران به جای انتقال پایتخت داشتند؛ چنان‌که پیروز حناچی در اواخر دهه ۹۰ در مقام معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی که یکی از ارکان شورای مطالعاتی محسوب می‌شد، معتقد بود: کاری که لندن برای کاهش جمعیت در دهه ۷۰ میلادی کرد، باید برای تهران صورت بگیرد. در آنجا از ابزار‌های تشویقی و بازدارنده برای توزیع خدمات و مراکز شغلی با هدف کاهش جمعیت از پایتخت استفاده شد و جمعیت لندن در دوره مشخص از ۱۲ میلیون به ۷ میلیون نفر کاهش پیدا کرد.
نظر حناچی با اشاره به الگوی تمرکززدایی از پایتخت انگلیس بر «سهم بالای تهران در استقرار فعالیت‌های اقتصادی (صنعتی و خدماتی) و ضرورت افزایش هزینه در پایتخت و ارائه تسهیلات و مشوق‌های مالی و مالیاتی به فعالیت‌ها در سایر مناطق کشور» تاکید داشت.
همچنین فرزانه صادق، وزیر فعلی وزارت راه و شهرسازی در سال ۹۸ بر این نظر بود که: تعادل‌بخشی به توزیع جمعیت جزو وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری است و مصوبه مجلس در این خصوص از شورای عالی خواسته است تا انتقال مراکز اداری و سیاسی پایتخت امکان‌سنجی شود. تاکنون به هیچ گزینه‌ای برای انتقال پایتخت نرسیده‌ایم و هیچ شهری انتخاب نشده است. سیاست پیشنهادی ما تمرکززدایی از تهران است و انتقال پایتخت به‌طور کامل منتفی است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد همه دولت‌ها در راستای حل مشکلات تهران، یک طرح جدیدی را ارائه داده‌اند. در دولت روحانی قانون مصوبه سال ۹۴ مطرح شد و در دولت رئیسی تجزیه استان تهران به سه استان تهران مرکزی، تهران غربی و تهران شرقی مورد توجه قرار گرفت و در دولت پزشکیان نیز موضوع انتقال پایتخت بار دیگر مطرح شد.
اما شاید نگاهی به تجربه اندونزی، رئیس‌جمهور را به ساماندهی تهران سوق دهد؛ زیرا پروژه انتقال پایتخت در اندونزی از ۲۰۲۱ استارت خورد؛ اما امروز درحالی‌که فقط ۸۰ درصد از فاز اول پروژه ۵ فازی احداث نوسانتارا جلو رفته است، دولت این کشور به پایتخت جدید اسباب‌کشی کرده است.
علاوه براینکه پروسه زمانی انتقال پایتخت طولانی است و تا ۲۰۴۵ به طول می‌انجامد، هزینه انتقال نیز سنگین و معادل حداقل ۳ درصد تولید ناخالص داخلی این کشور برآورد شده است. بار اصلی احداث پایتخت جدید را قرار است سرمایه‌گذاران خارجی به دوش بکشند که البته جذب سرمایه‌گذار نیز پاشنه آشیل این پروژه در اندونزی شده است. در کنار این موانع، موضوع «حمله پیشوازانه سوداگران زمین به پایتخت جدید و خرید زمین با قیمت ارزان»، دولت را برای تامین زمین مورد نیاز برای احداث مراکز اداری و سیاسی با مشکل روبه‌رو کرده است. همچنین اختلافات اجتماعی بومیان پایتخت جدید با میهمان تازه‌وارد از پایتخت قدیم نیز مخمصه دیگری است که دولت اندونزی با آن مواجه است.
«مشکل» پایتخت حل نمی‌شود، منتقل می‌شود
باتوجه به اهمیت موضوع مشکلات شهر تهران و انتقال پایتخت به منطقه‌ای جدید پس از سخنان رئیس‌جمهور، «دنیای‌اقتصاد» در گفت‌وگویی با عبدالرضا گلپایگانی، معاون سابق شهرسازی و معماری شهرداری تهران، براساس ۶ سوال مطرح‌شده به اینکه در نهایت مشکل پایتخت با انتقال پایتخت حل می‌شود یا خیر، پاسخ می‌دهد.
گلپایگانی در ابتدا به پیشینه طرح انتقال پایتخت پرداخته که براین اساس، باید گفت، موضوع انتقال پایتخت یک بحث قدیمی است که بار‌ها مطرح شده و اقدامات کارشناسی روی آن صورت گرفته است. نخستین‌بار، این موضوع پس از پایان جنگ تحمیلی در مجلس سوم مطرح شد و حتی ۳ نقطه برای این طرح در وضعیت مقدماتی نیز درنظر گرفته شد؛ اما با توجه به مطالعات صورت‌گرفته و ظرفیت‌های معطل‌مانده در شهر تهران، و مخالفت کرباسچی شهردار وقت، گزینه جابه‌جایی در آن مقطع رها شد و بحث ساماندهی تهران و سروسامان دادن به فضای شهر تهران در دستور کار قرار گرفت و قضیه انتقال پایتخت به فراموشی سپرده شد.
اما پس از مدتی در مجلس قانون امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران در سال ۹۴ تصویب شد که وزارت راه و شهرسازی متولی بررسی این موضوع شد. پس از مطالعات گسترده، در نهایت کارشناسان و متولی طرح انتقال پایتخت، بهترین راه‌حل را در سرمایه‌گذاری روی ساماندهی تهران عنوان کردند.
در طرح جامع شهر تهران، برای رسیدن به شهر و زندگی آسوده شهروندان به کنترل سقف جمعیتی تهران و جلوگیری از رشد آن توجه جدی شد، علاوه برآن در مجموعه شهری تهران و فضا‌های پیرامونی هم در زمانی که پروژه مجموعه شهری تهران انجام شد محدودیت گسترش تهران و شهر‌های پیرامون در اولویت برنامه بود؛ ولی این پروژه به‌دلیل کاستی‌هایی در قوانین به سرانجام نرسید، از دهه پنجاه به این‌سو بحث کنترل افزایش فضای کار و فعالیت در تهران و به تبع جمعیت مجموعه شهری تهران موضوعی جدی بوده است.
کارشناس حوزه شهرسازی و معماری نگرانی رئیس‌جمهور از اوضاع پایتخت را موضوعی جدی و مهم می‌داند که معتقد است برای تهران هر اقدامی شود، باز نمی‌توان پاسخ مناسبی برای حل مشکلاتش داد؛ که بخش زیادی از این موضوع به‌دلیل تمرکز بیش از حدی است که در تهران وجود دارد. گلپایگانی مشکلات پایتخت و چرایی عدم انتقال آن را از سه منظر اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و محیط زیستی مورد بررسی قرار داده است. ابتدا از منظر اقتصادی به آن پرداخته است که این‌گونه آن را تشریح می‌کند: در مبحث اقتصادی، اگر از منظر کلان ملی به آن نگاه کنیم شاید نزدیک ۳۵ تا ۴۰ درصد صنایع کشور مرتبط با تهران است. همچنین نزدیک به ۳۰ درصد شاغلان در عرصه خدمات نیز در تهران مشغول به کار هستند. در واقع از منظر اقتصادی یک تمرکز بالای مالی در تهران وجود دارد، کانون‌های گردش کار و فعالیت و تولید ثروت در تهران مستقر است.
مساله دوم را باید از منظر فرهنگی و اجتماعی مورد توجه قرار داد، اکنون بسیاری از کانون‌های فعال و زنده فرهنگی کشور همچون دانشگاه‌ها، مراکز پژوهشی و کتابخانه‌های بزرگ در شهر تهران قرار دارند. از نظر درمانی، بهترین بیمارستان‌های ایران با بالاترین میزان تعداد تخت در تهران مستقر شده‌اند. در واقع تمرکز شدیدی بر تهران از این منظر هم حاکم است؛ اما اگر مبنای مدیریت کلان کشور بر توسعه پایدار باشد آیا این روند تمرکز می‌تواند در تهران ادامه داشته باشد یا نه؟موضوع سوم مربوط به مساله محیط زیست است. اینکه آیا تهران و فضای پیرامونی تهران امکان تداوم رشد جمعیت و کار و فعالیت را دارد یا نه؟ این نکته را باید مد نظر داشت که نباید محدوده قانونی تهران یعنی حدود ۶۸۰ کیلومتر مربع را معیار سنجش قرار داد، بلکه منظور کل مجموعه شهری تهران است. از دماوند تا کرج، در پیرامون شهر تهران، تقریبا هر هفته نزدیک به ۵ هزار نفر به جمعیت افزوده می‌شود. در واقع اگر رشد کل کشور، کمتر از یک‌درصد باشد در بخش‌هایی ازشهر‌های پیرامون تهران این رشد به ۴ تا ۵ درصد می‌رسد.
مجموعه این اتفاقات به واسطه نزدیکی به تهران بوده و موضوع مربوط به مجموعه منطقه شهری تهران است. اگر از منظر محیط زیستی بررسی شود، تهران از ۳۶۵ روز شاید ۲۰ یا ۳۰ روز از هوای پاک برخوردار باشد. همچنین علاوه بر موضوع کمبود آب و آلودگی هوا، بحث فرونشست در تهران یک موضوع خیلی جدی است که به‌دلیل کاهش بارندگی و کشیدن آب‌های زیرزمینی و تامین آب شرب تهران و شهر‌های پیرامون اتفاق می‌افتد؛ بنابراین باید دید با توجه به بحث آلودگی هوا، تامین آب و محیط زیست، آیا وضعیت دامنه البرز جنوبی به این شکل می‌تواند ادامه یابد یا خیر؟
گلپایگانی با توجه به سه مساله مطرح‌شده معتقد است که با انتقال مرکز سیاسی کشور، در واقع مشکل تهران به جای دیگری منتقل می‌شود نه اینکه مشکل حل شود. به نظر او، راه‌حل را باید به کارشناسان ارجاع داد تا مجددا مورد بررسی قرار بگیرد که برای این موضوع می‌توان به اصل ۱۰۰ قانون اساسی و واگذاری امور به استان‌ها بازگشت تا ضمن تقسیمات سیاسی، اقتصادی و فرهنگی و اجتماعی در کشور از تمرکز سیاسی کاست. مجموعه کارمندان دولت در تهران با تمام وابسته‌های آن شاید به یک میلیون نفر برسد و از جمعیت ۳ میلیون نفری که روزانه وارد تهران می‌شوند که اختلاف جمعیت روز و شب تهران را می‌سازند، حداکثر حدود ۱.۵ میلیون نفر صرفا به‌دلیل پایتخت سیاسی بودن وارد تهران می‌شوند. بنابراین، آیا با کاهش این ۲ تا ۳ میلیون نفر از جریان جمعیتی تهران می‌توان مشکل آلودگی هوا، کمبود آب یا فرونشست تهران را حل کرد؟ پاسخ منفی است؛ زیرا آنچه اصل و ریشه این مشکلات است در تمرکز نظام سیاسی و اجتماعی و فرهنگی و تاریخی است، پس درمان هم به آن مساله برمی‌گردد. آنچه قانون اساسی جلوی پای ما گذاشته واگذاری مسائل مناطق و استان‌ها به خودشان است که اکنون برای هر مساله کوچکی باید در تهران تصمیم‌گیری شود.
وی در ادامه تاکید می‌کند که با انتقال سیاسی نه تنها این مساله حل نمی‌شود، ممکن است مساله‌ای پیچیده‌تر هم شود. سوال مهم دیگری که مطرح می‌شود این است که هزینه ساخت شهر جدید چگونه تامین می‌شود؟ زمانی که موضوع امکان‌سنجی مطرح بود، یک بحث ساده‌انگارانه این بود که از محل فروش ساختما‌های وزارتخانه‌ها می‌توان این هزینه را تامین کرد. اما چه کسی این وزارتخانه‌ها را بخرد؟ اگر قرار است تا این حد جاذبه برای سایرین وجود داشته باشد که کسی بخواهد ساختمان وزارتخانه را بخرد، از آن چه بهره‌ای خواهد برد؟ یک مرکز اداری بزرگ یا هتل؟ در واقع باید یک جذابیتی وجود داشته باشد که ساختمان وزارتخانه‌ها تقاضا داشته باشند که بتوان از محل فروش آن‌ها پول ساخت یک شهر جدید را به‌دست آورد. این خودش نوعی تناقض است.
مساله تامین مالی شهر جدید به این سادگی نیست که به راحتی انتقال پایتخت اتفاق بیفتد و از جمعیت تهران کاسته شود. در واقع مساله بسیار پیچیده‌تر از چیزی است که به‌نظر می‌رسد، باید با دقت بیشتر و بررسی کارشناسانه بیشتری به آن نگاه و توجه کرد. اما نمی‌توان این موضوع را فقط به نگاه کارشناسان موکول کرد و هیچ اقدام عملی صورت نگیرد. مساله تهران یک مساله جدی است و باید این مساله را با جدیت و قاطعیت ضمن رعایت سه رکن اساسی که اساس توسعه پایدار هستند، پیش برد. حتی اگر تصمیم بر انتقال پایتخت گرفته شد باید همه نهاد‌ها بر این تصمیم پافشاری کنند و قرص و محکم پای آن بایستند.
اگر قرار است جمعیت تهران مطابق با سقفی که در طرح جامع تعیین شده و همه وزرا زیر آن را امضا کرده‌اند و براساس آن تاکید شد تراکم ساختمانی در شهر تهران تا چه میزانی می‌تواند توزیع شود، دیگر نباید به شهرداران و مسوولان شهری اجازه داد براساس میل خود یا مدیرانشان تصمیمی بگیرند که خلاف طرح جامع یا خلاف مصلحت همگانی است. اگر قرار است که تمرکززدایی از تهران انجام شود که ضرورت کار هم همین است، دیگر نباید تمام تصمیمات را در تهران گرفت، بلکه باید تفویض اختیارات صورت بگیرد. در شرایط فعلی، انجام کار‌های بزرگ در کشور بسیار دشوار است. اگر قرار است توسعه بنادر جنوبی کشور و ساختن چند شهر بندری در حاشیه خلیج‌فارس و محدوده مکران اتفاق بیفتد نیاز به تصمیمات بزرگ دارد و دیگر نیازی نیست همه فرآیند‌های پیچیده‌ای که جلوی پای نهاد‌هایی که دنبال توسعه هستند محدود به تصمیمات مرکز باشند و شورا‌های عریض و طویلی شکل بگیرد. در واقع باید در واگذاری مسوولیت‌ها یک تجدیدنظر اساسی شود که مبنای آن می‌تواند اصل ۱۰۰ قانون اساسی باشد و آن شکل‌گیری شورا‌ها در استان‌ها و واگذاری تصمیمات به نهاد‌های محلی است.
از دید این کارشناس شهرسازی، از بین کل جذابیت‌هایی که در تهران وجود دارد، فقط یکی از آن‌ها جذابیت‌های سیاسی و پایتخت بودن آن است که این جذابیت سیاسی از نظر جمعیتی تنها یک‌میلیون نفر است. اگر دانشگاه‌ها و مراکز درمانی محاسبه شوند شاید حدود ۴۰۰ تا ۵۰۰ هزار نفر از جمعیت به آن‌ها تعلق داشته باشد. پس با انتقال مرکز سیاسی، دانشگاه‌ها و مراکز درمانی و مراکز سیاسی غیر دولتی سرجای خود باقی خواهند ماند. کل اشتغال مرتبط با خدمات به یکباره تغییر نخواهد کرد و همچنان بر سر جای خود باقی می‌ماند.
حتی اگر انتقال روی کاغذ کاملا منطقی هم به نظر برسد باید بررسی شود که دولت توان کافی برای آن را دارد؛ زیرا موضوعی پیچیده است که باید به پهنه‌بندی توسعه مملکت به گونه دیگر نگریست و باید به سند آمایش سرزمین جدی‌تر توجه کرد. به اسنادی که در فرآیند‌های تصمیم‌سازی تولید می‌شود، به‌عنوان یک میثاق ملی توجه و عمل کرد؛ نه اینکه جامعه حرفه‌ای چیزی ارائه دهند و مدیران ارشد آن را تصویب کنند و در عمل هیچ‌کدام از آن وزارتخانه‌ها بر وظایفی که در آن سند آمایش یا طرح راهبردی و سند چشم‌انداز برایشان تعیین شده است، عمل نکنند.
