شهرداری‌ها تا چه حد به مسئولیت‌شان برای حفاظت از مردم عمل کرده‌اند؟
نشان تجارت - رحمان فرهادی: شهرداری تهران اعلام کرده است که «در ۱۲ روز جنگ متوجه شدیم پناهگاه نداریم». رئیس سازمان مدیریت بحران نیز گفته است احداث پناهگاه‌های جدید به دلیل هزینه‌های سنگین، محدودیت زمین، و ضرورت هماهنگی میان دستگاه‌های مختلف بسیار زمان‌بر است. این اظهارات نشان می‌دهد دست کم شهرداری‌پایتخت در فرایند شهرسازی و صدور پروانه، مبحث ایمنی و تاب‌آوری، از جمله پدافند غیرعامل، را به‌درستی رعایت نکرده است. چنین وضعیتی البته در سایر شهرها نیز حاکم است.
به گفته معاون امور شهری سازمان پدافند غیرعامل کشور پدافند غیرعامل در ایران دانشی ۲۵ ساله و مبتنی بر پیش‌بینی و پیشگیری است که بخش مربوط به ساخت و معرفی پناهگاه‌ها، آموزش عمومی، رزمایش‌ها و استفاده از ظرفیت‌های فرهنگی به شهرداری‌ها واگذار شده است، اما به باور این مسئول «به دلیل فقدان مطالبه‌گری عمومی هنوز نهادینه نشده است». به گفته وی «گرچه اقدامات پدافندی مانع بحران گسترده انرژی طی جنگ ۱۲ روزه شد، اما چالش‌هایی مانند تمرکز تاسیسات پرخطر تهران در کرج، دفن زباله، و ترافیک محور تهران–کرج همچنان چالش برانگیز است.»
از مجموع کل شهرداری‌های کشور، تنها شهرداری تهران و اصفهان مرکز مدیریت بحران تاسیس کرده‌اند. با وجود گزارش‌های منتشر شده از فعالیت امدادرسانی و مدیریت بحران در این دو شهرداری در جریان جنگ ۱۲ روزه، اطلاعات جامع و مدونی برای آمادگی شهری در برابر درگیری‌های نظامی در پایگاه‌های اطلاع رسانی رسمی این دو شهرداری مشاهده نمی‌شود. این موضوع نشانگر آن است تهران و اصفهان نیز با وجود داشتن مرکزی برای مدیریت بحران، برنامه‌از پیش تعیین شده‌ای برای آماده‌سازی شهر و شهروندان در برابر درگیری‌های نظامی احتمالی نداشته‌اند.
اگرچه میلیارد‌ها تومان در کلان־شهرها صرف پروژه‌های عمرانی و عمدتاً تجاری و انتفاعی می‌شود، سرمایه‌گذاری برای افزایش سطح آمادگی عمومی برای مواجهه با تهدیدات نظامی و حملات ناگهانی چندان که باید نیست. توصیه دفتر سازمان ملل متحد برای کاهش خطر بلایا برای شرایط ژئوپلیتیکی ایران و تراکم جمعیتی کلانشهرها آن است که دست‌کم دو تا پنج درصد از بودجهٔ سالانهٔ شهرداری‌ها به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم صرف تقویت تاب‌آوری شهری شود.
شهرداری‌ها طبق قوانین موجود به عنوان نهاد‌های محلی مسئول در حوزه خدمات شهری، پشتیبانی لجستیکی و مدیریت بحران، نقشی کلیدی در کاهش آسیب‌پذیری شهری، تجهیز پناهگاه‌ها، آموزش عمومی و هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی ایفا می‌کنند. گزارشی با عنوان «نقش شهرسازی خوب در تاب‌آوری و پایداری شهرها در جنگ» که تابستان گذشته در روزنامه اعتماد منتشر شد، اشاره‌ای غیر مستقیم به اظهارات معاون امور شهری سازمان پدافند غیرعامل دارد. در این گزارش آمده است که بسیاری از محلات متراکم شهر‌های ایران به دلیل ساخت و ساز‌های بدون نقشه و نبود معابر مناسب، در «زمان جنگ، بمباران یا آتش‌سوزی» به شدت آسیب‌پذیر هستند، چون مسیر‌های امدادرسانی و تخلیه ندارند.
در ساختار مدیریتی ایران، سیاست‌گذاری و هماهنگی در حوزه آمادگی شهری برای بحران‌هایی از جمله حملات نظامی بر عهده سازمان مدیریت بحران کشور است که زیر نظر وزارت کشور فعالیت می‌کند. در سطح شهری، شهرداری‌ها به‌عنوان بازوی اجرایی نظام مدیریت بحران محسوب می‌شوند.
وظایف شهرداری‌ها هنگام حمله نظامی یا جنگ، بر اساس مقررات مربوط به مدیریت بحران و پدافند غیرعامل تعریف می‌شوند. شهرداری‌ها باید علاوه بر اقدامات معمول، تمرکز ویژه‌ای روی اطلاع‌رسانی به مردم برای شرایط جنگی و نظامی داشته باشند، مراکز اسکان اضطراری و پناهگاه ایجاد و آنان را تجهیز کنند، مسیر‌های اضطراری و ترافیک در شرایط حمله را مدیریت کنند، و با نیرو‌های امدادی، نظامی و انتظامی هماهنگی کامل داشته باشند. با وجود این، تجربه‌های اخیر و اظهارات برخی مسوولان شهری نشان می‌دهند که در بسیاری از شهرها، شهرداری‌ها فاقد زیرساخت‌های کافی برای آمادگی و واکنش سریع در شرایط جنگی هستند؛ از جمله فقدان پناهگاه، نبود نقشه‌های به‌روز تعیین مسیر‌های تخلیه، ضعف اطلاع‌رسانی عمومی و اولویت پایین ایمنی و تاب‌آوری شهری در بودجه‌های شهرداری.
تاب‌آوری شهری به‌معنای توانایی شهر در مقاومت، سازگاری و بازیابی سریع در برابر بحران‌های طبیعی یا انسان‌ساخت است. این مفهوم که در اسناد سازمان ملل تعریف شده، بر حفظ عملکرد‌های حیاتی شهر در شرایط بحرانی تأکید دارد و مبنای برنامه جهانی «شهر‌های تاب‌آور» محسوب می‌شود. در ایران نیز سازمان مدیریت بحران کشور و مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، تعاریف خود را با الهام از همین چارچوب‌های سازمان ملل تنظیم کرده‌اند. به اختصار شهر تاب‌آور شهری است که می‌داند در زمان بحران چه باید بکند، چه کسی مسئول است، منابع از کجا تأمین می‌شود و چگونه می‌توان کمترین خسارت را متحمل شد.
در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (مصوب ۱۳۸۷ و بازنگری‌شده در ۱۳۹۸) ماده ۲ این وظیفه ملی و همه‌جانبه را به تمامی دستگاه‌های اجرایی، از جمله شهرداری‌ها، تفویض کرده است. همچنین ماده ۱۰ بند «چ» شهرداری‌ها را موظف به همکاری با شورا‌های هماهنگی مدیریت بحران استان و شهرستان در مراحل آمادگی و مقابله نموده است. افزون بر این، آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت بحران کشور مصوب هیئت وزیران (۱۳۹۹) در مواد ۲۲ و ۲۳ تأکید می‌کند که شهرداری‌ها باید ساختار سازمانی مدیریت بحران را در زیرمجموعه خود ایجاد کنند، پایگاه‌های مدیریت بحران شهری را توسعه دهند و طرح جامع ایمنی و امداد رسانی شهری، از جمله مرتبط با شرایط حمله یا جنگ، را با هماهنگی سازمان مدیریت بحران کشور تدوین نمایند. به این ترتیب، قانون شهرداری‌ها را مکلف ساخته است تا برای شرایط بحرانی ناشی از تهدید‌های نظامی، ساختار‌ها و زیرساخت‌های لازم را در سطح شهر ایجاد کنند و تحت نظارت سازمان مدیریت بحران کشور عمل نمایند.
در زمان وقوع حمله یا جنگ، طبق دستورالعمل‌های سازمان مدیریت بحران کشور سلسله‌مراتب اقدام و مسئولیت‌ها به‌صورت مرحله‌ای و هماهنگ میان نهاد‌ها تعریف شده است. در وهله نخست، ستاد مدیریت بحران شهر به ریاست شهردار و با عضویت دستگاه‌های خدمات‌رسان (آتش‌نشانی، اورژانس، آب، برق، گاز، نیروی انتظامی، و …) فعال می‌شود و مرکز فرماندهی عملیات اضطراری در شهرداری مستقر می‌گردد. شهرداری در این شرایط مسئول اجرای عملیات میدانی، تخلیه اضطراری، پاک‌سازی معابر، اسکان موقت و تأمین خدمات اولیه و از جمله تجهیز پناهگاه‌هاست. بر اساس این دستورالعمل‌ها، همه دستگاه‌ها باید در قالب شبکه‌ای هماهنگ با مرکز فرماندهی مدیریت بحران شهرداری همکاری کنند تا از موازی‌کاری جلوگیری شده و عملیات امدادرسانی و اسکان اضطراری در کوتاه‌ترین زمان ممکن انجام گیرد.
به نظر می‌رسد همه چیز روی کاغذ به خوبی پیش‌بینی شده است. با این وجود، شواهد نشان می‌دهد که در بسیاری از شهر‌های ایران آمادگی واقعی برای مواجهه با حملات نظامی یا شرایط جنگی، فاصله زیادی با استاندارد‌ها دارد. توانمندسازی شهرداری‌ها و شهروندان برای مواجهه با شرایط جنگی نیازمند مجموعه‌ای از اصلاحات ساختاری، قانونی، مالی و آموزشی است تا از حالت واکنشی و پراکنده خارج شود و به نهادی فعال، هماهنگ و مجهز برای پیشگیری، آمادگی و پاسخ سریع تبدیل شود. در گام نخست، ساختار سازمانی مدیریت بحران در شهرداری‌ها نیاز به تقویت و تثبیت دارد؛ به‌گونه‌ای که در همه شهرداری‌ها (نه فقط کلانشهرها) یک «اداره یا معاونت مدیریت بحران و تاب‌آوری شهری» با اختیارات کافی، بودجه مستقل و دسترسی مستقیم به شهردار ایجاد شود.
این توصیه‌منطبق بر اسناد ملی در حوزهٔ مدیریت بحران شهری از جمله قانون «تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور» (مصوب ۱۳۸۷ و اصلاحیه ۱۳۹۸)، «سند ملی کاهش خطرپذیری بلایا» (۱۳۹۹)، «آیین‌نامه اجرایی طرح جامع مدیریت بحران کشور»، و «طرح جامع پدافند غیرعامل در حوزه شهری» است.
در کنار این، تخصیص بودجه مشخص و پایدار از محل عوارض شهری، اعتبارات عمرانی و کمک‌های ملی برای ایمن‌سازی زیرساخت‌ها، تجهیز پناهگاه‌ها، ایجاد سامانه‌های هشدار و مسیر‌های تخلیه اضطراری ضروری است. راهنمای داخلی سازمان مدیریت بحران کشور بر پایه توصیه‌های بین المللی پیشنهاد کرده است که حداقل یک تا سه درصد از کل بودجهٔ سالانهٔ شهرداری‌ها به فعالیت‌های مربوط به پدافند غیرعامل، آموزش شهروندی، ایمن‌سازی زیرساخت‌ها و سامانه‌های هشدار اختصاص یابد. در شهر‌های پرخطر یا کلان‌شهر‌هایی مانند تهران، مشهد و تبریز، این نسبت می‌تواند تا پنج درصد نیز افزایش یابد.
برای نمونه، در تهران بررسی زیرساخت‌های پناهگاهی مانند ایستگاه‌های مترو، پارکینگ‌های طبقاتی، تونل‌های شهری یا سازه‌های مقاوم در برابر انفجار را که قابلیت استفاده اضطراری دارند، در دستور کار قرار گرفته است. همچنین، ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی یکپارچه و نقشه‌های خطرپذیری شهری که مشخص می‌کند در صورت حمله یا حادثه، کدام مناطق بیشترین خطر را دارند، چه تعداد نفر در معرض آسیب هستند، و بهترین مسیر‌های تخلیه یا امدادرسانی کدام است، به شهرداری‌ها امکان می‌دهد تصمیم‌گیری مبتنی بر داده داشته باشند و در لحظه بحران، مناطق آسیب‌پذیر، جمعیت در معرض خطر و مسیر‌های امدادی را شناسایی کنند.
سامانه اطلاعاتی یکپارچه ترکیبی است از فناوری‌های GIS (سامانه اطلاعات جغرافیایی)، داده‌های آماری و جمعیتی، نقشه‌های زیرساختی (مثل خطوط آب، گاز، برق، مترو و بیمارستان‌ها)، و داده‌های لحظه‌ای از حسگر‌ها و شبکه‌های امدادی.
آموزش نیز بخش مهمی از این فرایند است: آموزش کارکنان شهرداری، نیرو‌های خدمات شهری، نیرو‌های مردمی و شهروندان برای شرایط حمله، تخلیه ایمن، اسکان اضطراری، و مشارکت فعال در فرایند کاهش خسارت می‌تواند اثربخشی عملیات نجات را چند برابر کند.
شهروندان آموزش می‌بینند تا خطرات را بشناسند، رفتار‌های ایمن را رعایت کنند، تخلیه و پناه‌گیری سریع را انجام دهند، کمک‌های اولیه و امداد مردمی را یاد بگیرند، با سامانه‌های هشدار و مسیر‌های اضطراری آشنا شوند و مهارت‌های روانی و اجتماعی خود را برای مدیریت ترس و همکاری جمعی تقویت کنند. نیرو‌های مردمی، شامل داوطلبان سازمان‌های مردم‌نهاد، شورا‌های محلی و گروه‌های واکنش سریع شهری، در امداد، تخلیه و اطلاع‌رسانی به شهرداری کمک می‌کنند. کارکنان شهرداری آموزش می‌بینند تا هم از جان خود محافظت کنند و هم توان مدیریت و هماهنگی عملیات شهری را داشته باشند، از جمله پناه‌گیری، استفاده از تجهیزات ایمنی، کمک‌های اولیه، سازماندهی تخلیه و اسکان اضطراری، و بهره‌گیری از سامانه‌های اطلاعاتی و نقشه‌های خطرپذیری. نیرو‌های خدمات شهری نیز علاوه بر وظایف معمول خود مانند نگهداری زیرساخت‌ها و حمل‌ونقل، در پاک‌سازی مسیر‌های تخلیه، بازگشایی راه‌ها و پشتیبانی از پناهگاه‌ها مشارکت دارند. شرایط حمله شامل تهدیدات مستقیم یا غیرمستقیم نظامی مانند حملات هوایی، زمینی، انفجار‌های جانبی یا تهدیدات شیمیایی و بیولوژیکی است و آموزش باید واکنش‌های پیش از تهدید، حین آن و پس از آن را پوشش دهد. تخلیه ایمن به جابجایی سازمان‌یافته افراد از مناطق خطر به مکان‌های امن با کمترین آسیب جسمی، روانی و ترافیکی گفته می‌شود و اسکان اضطراری یا کوتاه‌مدت تنها پس از کاهش خطر مستقیم انجام می‌شود تا از آسیب‌های بعدی محافظت شود.
ناگفته نماند، اینها مسئولیت‌های سنگینی هستند که منابع مالی، انسانی و دانش و مهارت‌های خاص نیاز دارد که احتمالا کمتر شهرداری در ایران به آن یا همه آن دسترسی داشته باشد. از این رو این پرسش جای طرح دارد که تا چه حد مسئولیت‌هایی که بر دوش شهرداری در این زمینه گذاشته شده است با توانایی‌های آنان سازگار است؟ آیا بار این مسئولیت به طور کامل بر دوش شهرداری‌ها است یا پای نهاد‌های دیگری هم در میان است که باید برای تجهیز شهرداری‌ها دست به‌کار می‌شدند؟
