کسری پنهان بودجه

۱- کسری بودجه دولت و اختلال در بنیان‌های رشد اقتصادی از منظر کلان:‌ یکی از عوامل تضعیف رشد اقتصادی ایران در بلندمدت اختلالات ناشی از کسری بودجه و چگونگی تامین مالی آن و توالی‌های رخ‌داده ناشی از آن است. طی دهه‌های گذشته وابستگی بودجه دولت به نفت و همچنین تامین کسری بودجه به صورت مستقیم یا غیرمستقیم از پایه پولی سبب شده است تا سلطه تامین مالی دولت بر منابع بانک مرکزی حاکم باشد و سیاست پولی از استقلال کافی در جهت ثبات‌بخشی به تورم برخوردار نشود. این امر سبب شده است تا تورم مزمن دورقمی به عنوان یکی از مولفه‌های پایدار در اقتصاد ایران جاخوش کرده و کشور از جهت استمرار تورم دورقمی در دنیا رکورددار شود. در واقع کسری بودجه مستمر و چگونگی تامین مالی آن در کنار وابستگی بودجه به نفت ارتباط مستقیم با تورم مزمن داشته است. از سوی دیگر شکل‌گیری تورم مزمن باعث شده است تا دولت‌ها به‌طور اعم نه‌تنها بعد از پیروزی انقلاب بلکه قبل از آن به استثنای دوره‌های محدودی در این دو مقطع زمانی به جای آنکه حل آن را در سطح کلان اقتصادی و از طریق ثبات‌بخشی به سیاست‌های مالی و پولی و جلوگیری از سلطه مالی دولت دنبال کنند، از طریق مبارزه با رشد قیمت‌ها در سطح اقتصاد خرد، اقتصاد سیاسی مقابله با تورم و نوع رابطه خود با پدیده تورم را تنظیم کنند که مبنای شکل‌گیری سازمان‌هایی مانند تعزیرات حکومتی و سازمان حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و ستاد تنظیم بازار شده است.

در واقع در حالی که دولت و سیاست‌های پولی و مالی آن نقش اصلی را در شکل دادن به یک تورم مزمن طی دهه‌های گذشته داشته است، دولت با قلب معنا و تبدیل مفهوم تورم به گران‌فروشی، بنگاه اقتصادی و تولیدکننده را مقصر رشد قیمت‌ها جلوه داده و با جولان داغ و درفش نهادهای نظارتی مانند سازمان‌های یادشده در واقع مساله را به سطحی خرد جلوه داده است. کنترل قیمت‌ها در سطح بازارهای مختلف باعث شده است که سازوکار انگیزشی در تخصیص منابع در این بازارها دچار اختلال جدی شود. کنترل دستوری نرخ سود با هدف کاهش هزینه‌های تولید در حالی که اقتصاد با تورم مزمن و دورقمی مواجه است، باعث شده است بانک‌ها به جای ایفای نقش تولید اطلاعات و شکل‌دهی به نظام مناسب تخصیص منابع مالی، خود مصرف‌کننده این منابع شوند و بنگاهداری گسترده‌ای ذیل شبکه بانکی شکل بگیرد. کنترل قیمت‌ها در بازار انرژی که خود می‌توانست به تنهایی یکی از محرک‌های اصلی رشد اقتصادی کشور باشد، تنها منجر به مصرف بیشتر این کالا شده و طبیعی است که انگیزه کافی برای سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مختلف این صنعت را کاهش دهد. کنترل قیمت در بازار ارز که دولت در دوره‌های وفور نفتی از ابزار کافی برای اعمال آن برخوردار بوده است در کنار تورم مزمن، کاهش نرخ ارز حقیقی را به دنبال داشته و نتیجه آن کاهش رقابت‌پذیری کالاهای تولید در داخل و تضعیف تولید داخلی شده است.

برآیند این عوامل در جهت کنترل قیمت‌ها که نقش اساسی در کاهش انگیزه برای سرمایه‌گذاری و افزایش تولید داشته، تضعیف بنیان‌های رشد اقتصادی و کیفیت پایین آن را به دنبال آورده است که همان‌طور که اشاره شد نقطه آغازین آن سلطه مالی دولت بر سیاست‌های پولی و شکل‌دهی به تورم مزمن است.

۲- کسری بودجه پنهان، کاهش کارایی و منجمدسازی دارایی‌های مالی: در کنار آثار یادشده در بالا، بودجه دولت در ایران با کسری بودجه پنهان نیز مواجه است که انعکاس آن را در سال‌های اخیر می‌توان در آمار بدهی‌های دولت دید. طی سال‌های گذشته و ذیل قوانین مختلف تکالیف و تعهدات متعددی بر عهده دولت گذاشته شده است که دولت از نظر قانونی و عملیات مالی در آنها دخیل است. با این حال ردپای آن در سند بودجه دولت وجود نداشته و از این جهت در ترازنامه واحدهای مختلف می‌توان آن را دید. به‌طور مشخص تعهدات و دیون دولت به سازمان تامین اجتماعی که ناشی از بار قانونی تعهدات دولت نسبت به این سازمان است باعث شده است تا این سازمان یکی از طلبکاران بزرگ دولت باشد، با این حال در بودجه دولت، آثار ناشی از تعهدات دولت به این سازمان وجود ندارد و همان‌طور که اشاره شد تنها در آمار بدهی‌های دولت انعکاس یافته است.

وجود حجم بالای تعهدات و کسری بودجه پنهان دولت در سال‌های گذشته منجر به واگذاری برخی از شرکت‌های دولتی به نهادهای عمومی مختلف ذیل رد دیون شد که این امر باعث تشدید مساله بنگاهداری در اقتصاد ایران ذیل نهادهای عمومی و شبه‌عمومی شده که نتیجه آن به دلیل اینکه کارکرد اصلی این نهادها بنگاهداری نبوده، موجب ایجاد اختلال در رشد اقتصادی کشور شده است. به علاوه طی سال‌های اخیر که این واگذاری و رد دیون رخ نداده، بخشی از نهادهای مالی دولت با مساله انجماد دارایی‌ها متاثر از بدهی‌های دولت به این سازمان‌ها مواجه بوده‌اند که با توجه به نقش نهادهای مالی در سرمایه‌گذاری ذیل بخش‌های مختلف، توان این نهادها در شکل‌دهی به سرمایه‌گذاری را محدود کرده است. از این‌رو از این منظر نیز تامین مالی دولت باعث شده است تا بنیان‌های رشد اقتصادی تضعیف شود.

۳- عرضه ناکافی کالای عمومی و ایجاد زیرساخت‌ها: در حالی که کارکرد اصلی حاکمیت باید ناظر بر عرضه کالاهای عمومی مانند امنیت، بوروکراسی سالم و دقیق، قانونگذاری و قاعده‌گذاری مناسب به عنوان کالاهای عمومی که بخش خصوصی توان تولید آن را ندارد باشد، طی سال‌های گذشته به دلیل نوع سازوکارهای حاکم بر اقتصاد سیاسی کشور و ورود آن به عرضه کالاهای مختلف و به عهده گرفتن نقش‌هایی که از سوی بخش خصوصی نیز می‌توانست عرضه شود، رشد هزینه‌های دولت در بخش‌های مختلف را به دنبال داشته که این امر باعث شده است تا به دلیل ماهیت اجتناب‌ناپذیر برخی از این هزینه‌ها، میزان منابع اختصاص‌یافته در حوزه‌هایی که دولت به صورت انحصاری و اختصاصی باید وارد شود کاهش یابد و همین امر در واقع به تضعیف ایفای نقش دولت منجر شده است و نتیجه آن نبود کالاهای عمومی مانند قواعد مناسب برای محیط کسب‌وکار، امنیت، از یک‌سو و سرمایه‌گذاری ناکافی در زیرساخت‌های مختلف باشد که نقش مهم و موثری برای شکل‌دهی به سرمایه و رشد اقتصادی داشته است.

برخی از این حوزه‌ها مثل امور مرتبط با بخش‌های غیراقتصادی اگرچه از جهت مقدار در مقیاس کلان بودجه ارقام بزرگ و قابل توجهی نبوده با این حال حساسیت عمومی و اجتماعی بالایی بر هزینه‌های عمومی در این حوزه‌ها وجود دارد و به نظر می‌رسد در صورتی که بازتخصیص منابع مالی دولت به سمت تخصیص بیشتر منابع مالی به توسعه زیرساخت‌ها یا کالاهای عمومی و مواردی از این دست آغاز شود می‌تواند به افزایش سرمایه اجتماعی حاکمیت برای شکل دادن به یک روند مستمر از اصلاحات مالی و اقتصادی منجر شود که خروجی نهایی آن تمرکز دولت بر حوزه‌های اصلی فعالیت مرتبط با دولت و سپردن بقیه امور به بخش خصوصی است که نتیجه آن یک دولت و حاکمیت مقتدر خواهد بود.

از این‌رو اصلاح رابطه بودجه دولت با رشد اقتصادی نیازمند تغییر در حوزه‌های مختلف و در واقع اصلاح ساختاری بودجه است. با این حال در شرایط جاری، با توجه به روندهای حاکم فعلی به نظر می‌رسد یکی از راهکارها، انتخاب پروژه‌های با اثربخشی بالا در بخش‌هایی که دولت عهده‌دار تولیت یا مالکیت آن است، شکل‌دهی به شرکت پروژه‌ها برای تامین مالی آن و استفاده از ابزارها و سازوکارهای بازار سرمایه برای تامین مالی است. در واقع در شرایط کنونی که دولت امکان تامین مالی و تکمیل این پروژه‌ها را ندارد و عطش بازارهای مالی برای حفظ ارزش دارایی‌ها از طریق مالکیت در سهام شرکت‌ها وجود دارد، می‌توان از این فرصت برای تامین مالی البته ذیل یک ساختار شفاف و مشخص اقدام کرد. بخشی از پروژه‌ها در حوزه‌های مربوط به حمل‌ونقل، درمان، انرژی، فلزات، نفت و پتروشیمی پروژه‌هایی هستند که در صورت تعریف مناسب از سازوکار مالکیت بر منافع حاصل‌شده از آنها می‌تواند ابعاد تامین مالی در حد چند صد هزار میلیارد تومان را به همراه داشته باشد که در شرایط کنونی اثر معناداری بر رشد اقتصادی داشته باشد.

به علاوه در شرایط کنونی بخشی از سهام شرکت‌های وابسته به دولت که در بورس حاضر بوده و جزو شرکت‌های اصلی کشور در حوزه‌های تولید کالاهای پایه قرار دارند با افزایش قیمت قابل توجهی مواجه شده و این امکان برای این شرکت‌ها ایجاد شده است که از طریق فروش سهام خود اقدام به تامین مالی برای طرح‌های توسعه‌ای خود کنند. با این حال به نظر می‌رسد به دلیل ساختار دولتی انگیزه کافی در این شرکت‌ها برای پیشبرد تامین مالی ذیل این روش وجود ندارد و از این‌رو در صورت اصلاح ساختار انگیزشی یا الزام دولت به ارائه طرح‌های توسعه‌ای و تامین مالی از طریق بازار سرمایه می‌تواند در شرایط جاری منجر به بهبود سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی شده و در راستای شعار سال جاری ناظر بر جهش تولید باشد.